資金問題一直是鐵路發展的掣肘，僅靠財政支持和銀行貸款已遠跟不上目前鐵路發展的需要。

8月11日，國務院辦公廳印發了《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出實施鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用政策，支持鐵路建設；盤活存量鐵路用地與綜合開發新老站場用地相結合，提高鐵路建設項目的資金籌集能力和收益水平。

“鐵路建設的資金缺口較大，主要解決渠道是社會資本的介入。在社會資本未進入前，實施鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用政策，能為解決部分鐵路建設資金拓展渠道。”國家發改委綜合運輸研究所副所長汪鳴在接受中國房地產報記者采訪時說。

鐵路用地一直被認為是鐵路系統的隱形資產，但在現實發展中，由于利用率不高，部分存量用地長期處于沉睡狀態。如今政策來襲，存量土地無疑將成為鐵路系統的“搖錢樹”，“以地養路”或能打破鐵路建設融資瓶頸的束縛。

大量土地待盤活

超過3萬億元的負債一度成為壓在鐵路總公司心口上的沉重巨石。

在鐵路專家、同濟大學教授孫章看來，鐵路建設投資存在著巨額資金缺口，鐵總必須開拓新的資金來源用于彌補。

孫章認為，國務院此時出臺《意見》支持鐵路沿線土地開發，實際上是給了鐵總一根救命稻草。

對于存量的鐵路建設用地包括哪些類別，汪鳴分析認為：“隨著高鐵建設的高速發展，存量的鐵路建設用地主要包括原有的貨站、鐵路改線后老的客運站、站房設施、廢棄的鐵路線路等。有些舊站房已不適用鐵路發展需要，而就地改造和城市規劃、站房規模要求、功能要求都不相符，所以很多城市都修了新站，舊的站房慢慢就廢棄了。”

來自原鐵道部的數據顯示，2013年1月，18個鐵路局合計客運車站共2117個。站場及周邊土地可以地上地下立體開發，利用范圍和領域將非常廣。而在此之前，一些站場的綜合利用效率并不高。僅以北京南站為例，按照業內人士預估，閑置的可開發土地資源價值就高達400億元~700億元。

而這類土地大部分屬于劃撥用地。如果要盤活這部分土地，用于綜合開發，首先要改變劃撥用地的性質。中國土地勘測規劃院研究員鄒曉云在接受中國房地產報記者采訪時認為，可以通過補交地價、作價入股、授權經營三種方式盤活鐵路現有用地。

而對于新建鐵路站場，《意見》要求扣除站場用地后，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃。在汪鳴看來，該規定是“為了防止過度占地”，“對于這種經營性用地，可以開發的模式包括寫字樓、商鋪等多種業態，所以在考慮規模時，要限制一些跟鐵路無關的純商業開發。”他強調，“不能為了房地產開發而做，不能違背支持鐵路建設政策的初衷。”

另外，在落實綜合開發用地指標支持政策方面，《意見》指出，鐵路建設項目配套安排的土地綜合開發所需新增建設用地指標，經省級人民政府嚴格審核后，暫由國土資源部予以計劃單列。這在汪鳴看來，“相當于給地方政府增加了用地指標，屬于國土資源部對于這項政策的支持。不占用城市建設用地指標，又可以做經營，地方政府更樂于參與。”

投資主體或是鐵路總公司

“雖然《意見》有助于精準解決鐵路建設資金短缺問題，但其最大亮點在于對軌道交通附近的土地進行綜合一體開發，這將形成綜合開發新型城鎮的局面。”亞太城市房地產研究院院長謝逸楓在接受中國房地產報記者采訪時稱。

面對建設鐵路城鎮綜合體這輛“列車”，無論是住宅地產、商業地產，還是物流工業地產，無疑都具有極大的吸引力。“國務院的《意見》出來后，鐵路總公司會出臺細則。估計細則會包括哪些土地可以開發、怎么開發、由哪一級來開發等細化問題。”汪鳴指出。

“原來的鐵道部屬于政府部門，現在變為鐵路總公司，有了經營意識，所以現在鐵路建設實施土地綜合開發，更有優勢。”中國鐵建(601186)房地產集團有限公司高級經濟師趙福明在接受中國房地產報記者采訪時表示。

在趙福明看來，“對于盤活后的鐵路建設用地，上市后鐵路部門可以自己開發，也可以引入其他市場主體來開發。”不過因為鐵路總公司成立后，自己有經營實體，很可能會自己運作，以實現利益最大化。“鐵路總公司的資產總量大，所以融資能力強。如果他們集中精力融資搞房地產，還是有很大優勢的。”

對于投資主體，趙福明估計：“以往有些地方鐵路局下面有房地產開發公司，如果將各地的資源整合起來，鐵路總公司會成立一個和鐵路局同級的房地產開發公司。”

這并不意味著其他企業沒了機會。“鐵路總公司的想法是現有鐵路用地盤活后自己開發，但國家規定土地整理后實行統一上市。經過招拍掛的程序，就不一定是鐵路總公司能夠拿到了。而且新建鐵路站場地區綜合開發用地采用市場化方式供應，這也增大了其他房地產企業的參與機會。”趙福明已經嗅到商機。

房企以合作形式介入

“出臺這個政策的目的是為鐵路建設多渠道籌集資金。但現有用地大部分都是劃撥用地，如果想用于商業開發，需補齊土地差價款，這就需要大量的資金。”汪鳴直言支持鐵路建設的土地綜合開發資金問題仍是難題。

7月8日，國家發展改革委會同財政部、交通運輸部制定出臺了《鐵路發展基金管理辦法》，提出規范鐵路發展基金管理。辦法規定，鐵路發展基金投資主要用于國家批準的鐵路項目資本金，規模不低于基金總額的70%，其余資金投資土地綜合開發等經營性項目。

這在汪鳴看來，鐵路發展基金用于土地開發所得會直接為鐵路建設提供支持。“鐵路發展基金的用途很明確，但是對于投資收益的歸屬問題，可能不會重新回到鐵路發展基金再重新分配。因為對于土地綜合開發的政策是為了鐵路建設籌集資金，而不是為了經營房地產。”

而對于房地產企業來說，土地綜合開發是否有吸引力，要分情況來看。“高鐵站房一般遠離市區，不管做住宅還是商業，靠高鐵帶動周邊發展的難度是比較大的，開發價值取決于政府發展周邊區域的信心和決心。從過去經驗看，還是大城市的開發價值大。小城市的吸附力比較弱，當然，如果土地成本足夠低，對于開發企業來說，也會增加吸引力。”趙福明分析道。

談到具體開發形式，汪鳴認為應該是鐵路總公司做前期規劃、招標，上報國土資源部批準后再實施。“按照通行的項目操作規則，每建一條鐵路線都是組建一個項目公司。所以鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發有可能是項目公司形成可行性報告，上報鐵路總公司、國家發改委和國土資源部。”

“一些比較繁華的樞紐站可以開發房地產項目，具體要看項目所在的空間位置，適合做什么。”對于開發后的業態，汪鳴認為鐵路沿線的開發和樞紐站的開發是不同的。“在開發過程中，一些房地產企業可以利用他們的先天優勢參與進來。鐵路總公司可以和房地產企業、商貿企業、物流企業進行具體合作。”