摘要：

2015年是全面深化改革的關鍵之年，是全面推進依法治國的開局之年，也是全面完成“十二五”規劃的收官之年。截至2月1日，全國已有28個省份召開兩會。2014年底的中央經濟工作會議中，首次明確中國經濟發展已進入“新常態”。“新常態”下地方經濟發展的邏輯是怎樣的？有哪些熱點和變化？地方政府又將如何迎接經濟“新常態”？本報告中，我們將對各省《政府工作報告》進行梳理和分析，以試圖回答上述問題。

地方全面下調GDP目標，上海未提具體目標。28個省份中，有26個下調了15年GDP目標增速，僅西藏維持不變。尤其值得注意的是，上海未在政府工作報告中提及具體目標增速，而是簡化為“經濟平穩增長”。這與12、13年大部分省份維持目標增速不變、14年仍有一省上調形成鮮明對比。

地方下調增長目標的四大原因。一是客觀上經濟高增長已難以為繼；二是地方政績考核機制轉變，從數量至上到質量優先；三是經濟核算改革提速，地方GDP去水分；四是統計局大幅上修歷史GDP增速，穩增長壓力大幅減輕。

地方GDP目標增速下調的兩個附帶影響。一是財政收入目標增速繼續大范圍下調，二是各省居民收入目標增速隨之同步下調。

新制度緩解地方投資沖動，投資目標下調幅度和范圍增大。十八屆三中全會和13年底中央經濟工作會議后，地方政府考核已淡化GDP，而新《預算法》下地方政府融資受限，緩解了地方政府舉債融資沖動。因而越來越多的地方政府繼續下調或淡化固定資產投資的目標增速，而下調的幅度也較14年來得更大。其中中西部投資坍縮根源在于投資效率低下，14年中西部地區投資回報率（GDP/固定資產投資）已低于1。

基建投資托底經濟，但融資缺口仍大。當前制造業去產能、房地產依然萎靡的背景下，基建投資成為托底經濟的“救命稻草”，而各省在15年兩會中也普遍把基建投資列為本年的重要目標。但當前基建融資模式生變，融資缺口仍大，未來資金來源仍存疑。同時，各地方政府更強調發揮消費的基礎作用，部分省份明確提出要大力發展服務貿易。

調低增長優化結構，因地制宜迎接新常態。14年底的中央經濟工作會議五大目標之首是“保持經濟穩定增長”，并稱“關鍵是保持穩增長和調結構之間平衡”、“把經濟工作的著力點放到轉方式調結構上來”。這意味著當前政府經濟總體目標并不唯一，調低增長的同時，更要優化結構。而15年各地方《政府工作報告》中也體現了這一思路：

地方接軌國家區域戰略，去產能與產能輸出并舉。14年底中央經濟工作會議提出五大任務中的第四條為“優化經濟發展空間格局”，對應“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略。15年各地在《政府工作報告》中普遍提出要主動融入三大戰略，或有助于促進要素的公平交易、提高資源配置效率，實現區域經濟結構的優化和升級。

環保力度或只增不減。15年是新《環保法》實施之年，也是《“十二五”節能減排規劃》收官之年。從地方兩會來看，環境治理仍是重點，各地放政府的環保力度或只增不減。

因地制宜推進國資國企改革。14年7月國資委開展央企“四項改革”試點，標志著新一輪國企改革的啟動。而15年“發展混合所有制”、“健全企業法人治理結構”和“分類監管”也成為各省《政府工作報告》中的高頻詞，預計今年國資國企改革將會深化推進。

正文：

2015年1月7-8日河北省兩會召開，地方兩會拉開帷幕。截至2月1日，全國已有28個省份召開兩會。值得注意的是，中央經濟工作會議中，首次明確中國經濟發展已進入“新常態”。 “新常態”下地方經濟發展的邏輯是怎樣的？有哪些熱點和變化？地方政府又將如何迎接經濟“新常態”？本報告中，我們將對各省《政府工作報告》進行梳理和分析。

1. 地方兩會：主動迎接全新常態，全面下調增長目標

1.1 15年GDP目標增速：26省下調，上海率先取消

從已公布的數據來看，28個省份中，有26個下調了15年GDP目標增速，僅西藏維持不變。而尤其值得注意的是，上海市政府工作報告中未提及具體的GDP增長目標，并簡化為“經濟平穩增長”。相比之下，12、13年仍是大部分省份維持目標增速不變、下調比例上升，14年是絕大多數下調目標、仍有一省上調，而15年則是全面下調、甚至淡化增長目標。

全國平均目標增速再降1.4%。在各省紛紛下調目標增速的背景下，全國平均GDP目標增速自12年以來便持續下行，12至15年分別為10.74%、10.24%、9.43%和8.01%，繼14年首次降至個位數之后，15年再度下調1.4個百分點，并接近8%。

東中西部下調幅度均增大。從東、中、西部地區GDP目標增速的變化來看，12年東部地區率先下調GDP目標，但過去三年都只是小幅下調，15年下調幅度超過1個百分點；中西部地區下調GDP目標雖略晚于東部，但下調幅度明顯大于東部，14年時下調幅度已超過1個百分點，15年則超過1.5個百分點，其中黑龍江、青海、云南三省均調低2.5個百分點，位列各省之最。

1.2 目標增速下調的背后：高增速難持續，增長壓力緩解

地方政府全面下調GDP目標增速，原因包括以下幾個方面：

一是客觀上經濟高增長已難以為繼。一方面，“新常態”下經濟中樞下移已成定勢。12年全國GDP增速跌破8%，13、14年繼續下滑，而地方層面，14年云南和山西跌幅超過4個百分點。另一方面，增長目標的完成情況每況愈下。12年有12個省份未完成GDP目標，占比仍未過半，而13年為17個，14年31個省份無一完成增速目標，其中30個省份低于目標，僅西藏勉強持平，而西藏也是唯一維持15年目標不變的省份。

二是地方政績考核機制轉變，從數量至上到質量優先。一方面，中組部于13年12月初發布《改進地方政績考核工作的通知》，其主旨是淡化GDP，增加質量效益和可持續指標，并加強政府債務考核，強化任期審計和離任追責。政府考核體系的改進將有助于約束地方政府過度追求GDP的行為。

另一方面，14年底中央經濟工作會議明確提出“經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長”，地方政府響應中央號召，將從“數量至上”中松綁，進而轉向“質量優先”。

三是經濟核算改革提速，地方GDP去水分。14年國家統計局開始加強獨立測算地方GDP增速，帶動各省經濟增長數據“去水分”，從而更真實地反映經濟情況，而這也間接降低了15年目標增速。

“去水分”的最有力證據是各省與全國GDP數據匹配度較往年大幅提升。一方面，08-13年間，GDP增速低于全國增速的省份個數分別為4、3、2、1、0，而14年躍升至7；另一方面，近幾年來分省加權GDP增速與全國GDP增速之差不斷縮小，12年時仍在2%以上，而14年時已小于1%。

四是統計局大幅上修歷史GDP增速，穩增長壓力大幅減輕。14年12月19日，統計局發布關于修訂13年GDP的公告，修訂后的13年GDP總量比初步核算值增加了3.4%。雖然歷史增速上修對當前經濟影響有限，但卻使得穩增長壓力大幅減輕，完成十八大提出的“2020年GDP翻兩番”目標所需未來GDP平均增速將明顯下降。

1.3 財政收入與居民收入目標增速也隨之下調

財政收入目標增速繼續大范圍下調。地方GDP目標增速下調的一個直接影響是，地方財政收入增速目標的下調。12年和13年分別有20和21個省份下調財政收入目標增速，而從已公布的數據來看，24個省中有22個下調財政收入目標增速，東部平均下調2.4個百分點，西部次之，平均下調2.3個百分點。其中東部的遼寧由9.5%降至2%，降幅最大，西部的新疆和云南降幅也超過5個百分點。

事實上，在GDP增速下臺階的大背景下，財政收入增速下行乃是必然趨勢。08-14年，全國財政收入增速經歷了先升后降的過程，由08年的11.7%上升至11年的25%，此后進入下降階段。因而，即便近幾年各省持續調低財政收入的目標增速，但預定目標的完成情況卻并不樂觀，而這又反過來導致下調范圍的進一步擴大，13年時僅有6省財政收入增速未達目標，而14年僅在已公布數據的27個省中，就有12個未達目標，其中遼寧省14年財政收入增速大跌至-2.1%，是造成其15年目標增速大幅下調的主因。

各省居民收入目標增速同步下調。地方GDP目標增速下調同樣會對居民收入的目標增速產生影響。譬如，上海、江蘇、浙江、重慶、云南5省在公報中都提出，“居民收入增長與經濟發展保持同步”，這意味GDP目標下調將拉低居民收入目標。而從歷年比較看，13年僅有6個省下調收入目標，持平仍占多數；14年有17個省下調收入目標，占比過半，但仍有12個省目標持平；而到了15年，已公布數據的26個省中，有23個省份下調收入目標，近幾年來各省下調收入目標的傾向較為明顯。

2. 投資趨降基建托底，消費出口作用提升

2.1 投資目標增速繼續大幅下調

新制度緩解地方投資沖動。以往地方政府把固定資產投資作為拉動GDP的重要推手，但十八屆三中全會和13年底中央經濟工作會議召開后，中央對地方政府考核已逐漸淡化GDP，因而近半數的地方政府在14年初大幅下調了GDP和投資目標增速。而新《預算法》下地方政府融資受限，則令地方政府舉債投資的沖動大幅緩解。

投資目標增速下調幅度和范圍均增大。在主動適應新常態的背景下，越來越多的地方政府繼續下調或淡化固定資產投資的目標增速，而下調的幅度也較14年來得更大。一方面，14年下調投資目標增速的省份（15個）雖遠多于13年（5個），但仍與當年目標增速持平的省份（12個）數量相當，而15年已公布數據的26個省份中，絕大多數（19個）下調了目標增速。

另一方面，12-14年間，全國平均投資目標增速仍只是小幅下調，其中東部地區下調幅度在0.5%之內，而中、西部地區降幅也未超過2%。而15年全國平均投資目標增速由14年的18.4%下調至15.0%，東、中、西部地區大幅下調，其中遼寧由14年的18%調低至6%，下調幅度位列各省之首，云南次之、下調了6個百分點，另有8個省份下調幅度達5個百分點。此外，上海一如既往沒有在兩會中披露投資目標增速。

中西部投資坍縮根源在于投資效率低下。15年中西部地區投資目標增速分別下調了4.2和3.3個百分點。除去前述地方政府考核生變和新《預算法》約束地方政府舉債的原因外，更重要的原因在于中西部地區投資效率低下。

11年以來，我國分地區的投資回報率（GDP/固定資產投資）持續回落。其中東部地區跌勢相對平緩，14年投資回報率仍接近1.5。中西部地區則持續大幅下滑，且與東部地區差距不斷拉大，14年的投資回報率均跌至1以下。產出竟低于投入，效率之低下顯而易見，無怪乎投資出現坍縮，也再次說明單純靠投資拉動GDP的模式不可持續。

2.2 基建投資托底經濟，從去杠桿到補缺口

基建投資成為“救命稻草”。但穩增長仍是今年經濟工作的任務之一，在新的經濟增長點尚未批量出現之前，投資依然是經濟增長的重要引擎。在制造業投資仍需去產能、地產投資遠未改善的背景下，基建投資成為托底經濟的“救命稻草”。而在15年各省的政府工作報告中，也普遍把基礎建設投資列為本年的重要目標。

基建融資缺口仍大，資金來源依然存疑。各地紛紛加強建設重大基礎設施項目，而高增速的基建投資仍需資金進行匹配。但如果融資受阻，那么基建投資對經濟的托底效果將會受到影響。

過去，地方財政、金融機構的基建中長期貸款以及非標和城投債是地方基建融資的三大渠道。但財政收入下滑制約地方財政支出、43號文出臺約束地方政府債務，舊的地方融資模式難以為繼，基建投資和基建融資之間的缺口仍在逐步擴大，我們估算10年缺口為1.4萬億元，而14年則達到3.3萬億元。

地方政府加速推廣PPP模式，緩解基建融資燃眉之急。14年以來國務院、財政部、發改委接連發文推動政府與社會資本合作（PPP）模式。為了順應基建融資模式的變化，解決基建融資來源問題，各省紛紛響應國務院和各部委的號召，在《政府工作報告》中提出要加快投融資體制改革，推廣PPP模式。但是，新融資模式是否能滿足萬億級的融資缺口？或還有待中央和地方政府出臺更詳細的規劃。

2.3 消費發揮基礎作用，服務貿易更受重視

消費成為重要支撐。14年底的中央經濟工作會議在對“經濟新常態”進行詳細闡述時，將消費需求擺在第一位，這意味著傳統“三駕馬車”中，消費的重要性相對提升。而15年初的地方兩會中，不少省份響應中央號召，在《政府工作報告》中提出要更好地“發揮消費的基礎作用”、 “打造多點支撐的消費格局”，預示消費或將成為經濟重要支撐。

外需中服務貿易將更受關注。過去國際市場空間擴張較快，出口成為拉動我國經濟快速發展的重要動能，但當前全球總需求不振、低成本優勢不再，出口增速或因此持續下調。但近幾年來，服務貿易增勢強勁，13年后服務出口明顯提速、首次出現兩位數增長。15年地方兩會中，河北、北京等省明確提出要“大力發展服務貿易”，有利于從過去拼資源、拼環境、拼能源的粗放型發展方式，轉為通過提高人力資本、技術創新、綜合競爭力來增強經濟發展，走上一條綠色發展的轉型之路。

3. 調低增長優化結構，因地制宜迎接新常態

如果僅從數字層面來理解15年地方兩會，難免容易過于悲觀，因為無論是GDP、固定資產投資、財政和居民收入，其目標增速都將大幅下行，似乎看不見希望。但追本溯源，又是什么原因造成14、15年各項經濟指標的目標增速持續下滑呢？

在經歷了14年一整年的去杠桿和去產能之后，當下經濟仍在尋底。正如我們所曾指出的，其根源在于政府對經濟增長的過度追求，導致資源錯配。既然原因已是一目了然，又該如何走出這一困境呢？

事實上，14年底的中央經濟工作會議五大目標之首是“保持經濟穩定增長”，并稱“關鍵是保持穩增長和調結構之間平衡”、“把經濟工作的著力點放到轉方式調結構上來”，這與14年以前的“加強調控、促進增長”、14年的淡化增長都有所不同，意味著當前政府經濟總體目標并不唯一，調低增長的同時，更要優化結構。而回顧15年地方兩會，各省在其政府工作報告中也恰恰體現了這一思路。我們認為，未來的希望也正在于結構優化。

3.1 地方接軌國家區域戰略，去產能與產能輸出并舉

14年底中央經濟工作會議提出五大任務，其中第四條為“優化經濟發展空間格局”，具體包含“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略。在15年地方兩會中，各省紛紛響應國家區域經濟發展路線，在其《政府工作報告》提出要主動融入三大戰略。地方接軌國家區域戰略，將有助于打破地區封鎖和利益藩籬、促進要素的公平交易、提高資源配置效率，實現區域經濟結構的優化和升級。

3.2 環境問題仍是重點熱點，環保力度或只增不減

14年底中央經濟工作會議首次提及環境承載能力接近上限，意味著環境保護的重要性將趨于上升，而15年既是被譽為“史上最嚴”《環境保護法》的實施之年，也是《“十二五”節能減排規劃》的收官之年。從各省《政府工作報告》中的相關表述來看，地方政府的環境保護力度或將只增不減，通過節能減排治理環境污染也將勢在必行，助于實現“增長減速但質量提高”。

3.3 因地制宜推進國資國企改革

14年7月國資委開展央企“四項改革”試點，標志著新一輪國企改革的啟動。“國資國企改革”也同樣在15年各省《政府工作報告》得到了體現。“發展混合所有制”、“健全企業法人治理結構”和“分類監管”成為了國企改革內容的關鍵詞，預計今年國資國企改革將會深化推進。