我國工業行業產能過剩矛盾日益突出，主要集中在鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等行業。部分行業產能過剩的原因主要有以下幾個方面，一是認識上不一致；二是市場配置資源的決定性作用沒能得到有效發揮；三是一些地方存在盲目政績觀；四是政府政策實施監管不到位；五是企業投資的沖動性和盲目性。化解部分行業產能過剩是一項復雜的、系統的、艱巨的工作，需要綜合治理，標本兼治。為此，調研組建議，一是把住源頭，遏制新項目是化解的根本；二是加快整治存量過剩產能是化解的當務之急；三是注重運用經濟手段是化解的治本之策；四是加強部門協調，落實地方政府責任，強化行業協會和企業自律。

中共十八大和2013年中央經濟工作會議提出，要抓住化解產能過剩矛盾這一工作重點，深化產業結構調整，構建現代產業發展新體系，提高我國經濟發展質量和效益。2013年6月-7月，全國政協經濟委員會組成以李毅中副主任為組長的專題調研組，就“化解抑制產能過剩，調整優化產業布局”進行專題調研，先后召開了由國家發改委、工信部、財政部等有關部委和鋼鐵工業協會、水泥協會、有色金屬協會等行業組織參加的兩次座談會，并赴河南省和山東省進行了實地調研。

部分行業產能嚴重過剩的基本情況

近年來，中央和地方在化解產能過剩和淘汰落后產能等方面做了大量工作，但是在部分行業產能過剩的情況依然嚴重存在。

隨著國際金融危機的持續影響，國外市場需求減弱和國內經濟增長下行壓力加大，我國工業行業產能過剩矛盾日益突出，主要集中在鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等行業。業界普遍認為產能利用率小于75%即為嚴重過剩。截至2012年底，粗鋼：產能已達10億噸左右，產量7.2億噸，約占全球產量46%，產能利用率72%。電解鋁：產能2765萬噸，產量1988萬噸，約占全球產量42%,產能利用率72%。水泥：產能29.9億噸，產量21.8億噸，約占全球產量60%，產能利用率73%。平板玻璃：產能10.4億重量箱,產量7.1億重量箱，約占全球產量50%，產能利用率68%。船舶：5萬噸以上造船設施產能8010萬載重噸（另有小造船能力約4000萬載重噸），產量6010萬載重噸，產能利用率75%。上述行業還有大量的在建、擬建項目，產能過剩矛盾正日益加劇。其他行業如部分煤化工、風電設備制造、多晶硅、光伏電池等也存在嚴重過剩，如風電設備產能利用率67%、光伏57%、多晶硅35%。

從調研情況看，當前出現的產能過剩可大體分為絕對性過剩、成長性過剩和結構性過剩三類。絕對性過剩是整個行業的生產能力已經絕對超過市場需求，產能過剩矛盾十分突出，如鋼鐵行業、電解鋁行業和水泥行業，水泥行業受運輸半徑的限制還帶有區域性過剩的特點。成長性過剩指尚在發展中的行業或由于關鍵技術尚未完全掌握而過分擴張，或與當前需求低迷等階段性因素密切相關，企業在發展中產能過剩矛盾日益突顯，但隨著技術水平提升和市場需求的開拓，產能過剩的矛盾將會得到緩解，如多晶硅行業和光伏產業。結構性過剩是行業的產能過剩集中在一些技術門檻低、投資成本少的低端產品上，而一些高端產品則供給不足，需要通過加強創新、淘汰落后產能、加快產品結構優化升級來解決，如玻璃行業和造船行業。在山東一家玻璃企業金晶集團調研中，我們了解到該企業主動調整產品結構，生產國內需求的超白玻璃、節能玻璃等高端產品，滿負荷生產，企業利潤遠遠高于整個行業平均利潤。

地方在化解抑制產能過剩中的做法和遇到的問題

當前，地方政府重視化解產能過剩工作，也都在積極行動并采取有效措施。一是以戰略規劃和區域規劃引導行業結構調整，優化產業布局。明確各產業發展定位和調整方向，指導企業加快轉方式調結構，控制產能過剩的再擴張。如河南省一直在堅持中原城市群發展的區域規劃，山東省持續推動“山東半島藍色經濟區”和“黃河三角洲高效生態經濟區”建設，選準各自的優勢產業、特色產業；二是加快淘汰落后產能。如山東省近三年來共有1122戶企業淘汰了落后產能，淘汰落后產能企業數量是國家任務的3倍；三是加快科技創新，支撐產業轉型。河南和山東都在積極推動傳統產業轉型升級，鼓勵企業科技創新和技術改造，創新品種、提升質量，擴大有效需求；四是加強城市基礎設施建設，完善城市配套服務功能，消化了部分產能，提升了產業水平。

同時，在化解產能過剩工作中也遇到了一些實際困難和問題。一是評價產能過剩還沒有統一標準和科學方法，難以在業內取得共識，難以讓企業信服，化解產能過剩措施難以落實；二是企業科技創新能力嚴重不足，提升品種質量、開拓市場、擴大需求缺乏強有力的科技和人才支撐；三是關停落后產能后，企業財產損失和債權債務難以處理，職工安置、補償等任務重；四是經濟形勢不景氣，保發展、保運行與抑制產能過剩形成強烈反差，給工作帶來較大壓力。

部分行業產能嚴重過剩的主要原因和危害
 

市場經濟條件下，適度的產能過剩有利于發揮競爭機制的作用，然而現階段我國部分行業的產能過剩已超出正常市場競爭范圍，原因主要有以下幾個方面：

認識上不一致。部分行業產能嚴重過剩是不爭的事實，但對此一直存在著不同看法，如“宏觀看過剩，微觀看有市場”、“外地產能過剩，本地不過剩”、“其他行業過剩，本行業不過剩”、“今天過剩，明天不過剩”等不同看法，有的強調本地條件，不看市場，不看全局，仍堅持投入。由于認識不一致，多年來決心不大，措施不力，效果不好，投資沖動不減，形勢愈加嚴峻。

市場配置資源的決定性作用沒能得到有效發揮。市場優勝劣汰機制不健全，缺乏公平的競爭環境，出現優不一定有效益，劣不一定效益差的局面。由于土地、能源、資源等要素市場化改革滯后，價格不合理,市場配置資源的決定性作用難以有效發揮。同時，不少地方通過低地價甚至零地價供地、不規范的“包稅”稅收減免等方式招商引資，違背了市場的公平競爭，誘發了盲目投資的沖動。

一些地方存在盲目的政績觀。受我國現行的行政體制、用人制度和財稅體制等因素影響，追求GDP已經成為不少地方的發展目標。部分地方不顧國家產業政策要求，一些行業雖然設置了準入門檻，但僅是從規模上進行限制，節能、質量、環保、安全等技術標準太低，不少投資項目缺乏科學評估、市場調查，產能盲目擴張，加劇了產能過剩。如電解鋁行業，目前已經形成的2765萬噸產能中，按照規定由國務院相關部門審批的僅400萬噸；近年來新增的1800萬噸產能中，由國務院相關部門審批的僅80萬噸。這些項目繞開有關規定，有的得到了地方政府（部門）的核準或備案，并給予了土地、環評審批、信貸支持和工商登記。

政府政策實施監管不到位。金融危機發生后，國家為了刺激經濟，通過大量投資拉動經濟增長。在有關部門具體實施時，一些產業政策執行不力，對投資項目的要求有所放寬，導致大量低水平項目乘機上馬，重復建設嚴重。有地方反映，自2004年國家對鋼鐵主體項目實行核準制，同時以環評、土地、資本金比例等條件對鋼鐵項目進行規范化管理以來，由于實施不堅決、監管不到位，收效甚微，鋼鐵產能無序擴張，不合規產能比例高達6成，產品同質化嚴重。

企業投資的沖動性和盲目性。近年來，國內資金充裕，投資渠道缺乏，一些企業沒有正確的發展規劃和科學民主的決策機制，在某個時段看到行業盈利可觀，便跟風而上，短時間內形成大量產能。還有由于市場信息失靈或誤導，一些企業不顧產能過剩、市場飽和的情況，或在地方政府的支持下，繼續上馬大型項目，導致產能過剩的情況更加惡化。

產能嚴重過剩給能源資源、生態環境和經濟社會發展帶來嚴重的危害。一是造成資源利用率低下，加劇土地、資源、環境承載的壓力，增加各地區產業結構調整和升級的困難；二是產能過剩導致市場供過于求，產品價格低迷，企業開工不足，不僅加劇企業間的惡性競爭，還帶來潛伏風險和危機。2012年，鋼鐵、電解鋁、平板玻璃行業企業虧損面分別為28.2%、34.9%、35.7%,同比分別上升9.6、13.9、4.3個百分點；主營業務收入利潤率分別只有1.04%、-0.29%、0.14%，同比分別降低1.37、3.64、3.82個百分點。如果任由產能過剩形勢進一步發展，不少企業將面臨現金流枯竭、破產倒閉危險，從而導致大量工人失業，影響社會穩定，銀行呆壞賬增加，引發金融風險，國民經濟將出現大幅波動。